Rażąco niska cena w zamówieniach publicznych to jedno z najbardziej złożonych zagadnień stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych [1] (dalej jako: Pzp). Pomimo wprowadzenia w art. 224 Pzp procedury jej badania, ustawodawca nie zawarł legalnej definicji tego pojęcia. W konsekwencji jego rozumienie zostało ukształtowane w orzecznictwie, w szczególności przez Krajową Izbę Odwoławczą (KIO). Przyjmuje się więc, że rażąco niska cena nie jest jedynie ceną niższą od innych ofert, lecz także taką, która nie odpowiada realiom rynkowym i wskazuje na brak możliwości należytego wykonania zamówienia.
W praktyce oznacza to konieczność zachowania ekwiwalentności ceny, tzn. utrzymania jej adekwatności do rzeczywistych kosztów realizacji zamówienia oraz warunków rynkowych. Ocena, czy dana cena ma charakter rażąco niski, powinna być dokonywana każdorazowo indywidualnie, z uwzględnieniem specyfiki konkretnego zamówienia oraz okoliczności faktycznych [2]. Jednocześnie przekroczenie określonych progów procentowych – w tym sytuacja, gdy cena jest niższa o co najmniej 30% od wartości zamówienia powiększonej o podatek VAT lub od średniej arytmetycznej cen złożonych w postępowaniu ofert [3] – nie przesądza automatycznie o uznaniu jej za rażąco niską, lecz skutkuje obowiązkiem jej zbadania.
Z perspektywy wykonawcy istotne jest zatem wykazanie, że zaoferowana cena wynika z obiektywnych i racjonalnych przesłanek ekonomicznych. Oznacza to konieczność odpowiedniego przygotowania już na etapie kalkulacji oferty, tak, aby w razie potrzeby możliwe było przedstawienie spójnej i przekonującej argumentacji potwierdzającej jej realność.
Kluczowym etapem weryfikacji ceny jest procedura składania wyjaśnień przez wykonawcę, bowiem to na ich podstawie zamawiający dokonuje oceny czy oferta podlega odrzuceniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wyjaśnienia powinny być konkretne, wyczerpujące oraz poparte odpowiednimi dowodami, tak aby umożliwić rozwianie wszelkich wątpliwości zamawiającego [4].
Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na wykonawcy [5], a ponadto wyjaśnienia nie mogą ograniczać się do ogólnych deklaracji dotyczących doświadczenia wykonawcy czy efektywności jego działania, lecz powinny zawierać szczegółowe informacje, w szczególności odnoszące się do struktury kosztów, źródeł oszczędności czy specyficznych warunków współpracy z kontrahentami.
W praktyce konieczne jest również przedstawienie dokumentów potwierdzających przyjęte założenia kalkulacyjne, takie jak: oferty dostawców, umowy czy szczegółowe zestawienia kosztów. Należy bowiem pamiętać, iż brak wyczerpujących wyjaśnień lub ich niewystarczający charakter może prowadzić do odrzucenia oferty wykonawcy [6].
Prawidłowo przygotowane wyjaśnienia powinny zatem w sposób kompleksowy przedstawić wszelkie czynniki wpływające na wysokość zaoferowanej przez wykonawcę ceny [7]. W szczególności istotne jest:
Istotne jest również zapewnienie spójności i logiczności przedstawione argumentacji. Wyjaśnienia powinny odnosić się także bezpośrednio do kwestii wskazanych przez zamawiającego w wezwaniu, ponieważ pomięcie tych zagadnień może skutkować uznaniem ich za niewystarczające, niezależnie do stopnia szczegółowości całego wywodu [8].
W postępowaniu dotyczącym rażąco niskiej ceny zasadnicze znaczenie ma rozkład ciężaru dowodu. Zgodnie z przepisami i orzecznictwem, w przypadku wezwania do złożenia wyjaśnień to wykonawca jest zobowiązany do wykazania, że jego oferta ma charakter realny i nie zawiera rażąco niskiej ceny [9] [10].
W praktyce oznacza to konieczność przedstawienia nie tylko twierdzeń, lecz także adekwatnych i przekonujących dowodów. Ich dobór oraz sposób prezentacji powinny umożliwić zamawiającemu dokonanie kompleksowej oceny zasadności przedstawionej kalkulacji.
Ocena rażąco niskiej ceny ma charakter zindywidualizowany i wymaga uwzględnienia okoliczności konkretnego postępowania. Z punktu widzenia wykonawcy kluczowe znaczenie ma zatem odpowiednie przygotowanie zarówno na etapie sporządzania oferty, jak i w toku ewentualnej procedury wyjaśniającej.
Skuteczna obrona oferty wymaga wykazania, że zaoferowana cena jest ekonomicznie uzasadniona oraz możliwa do realizacji. Powoduje to więc konieczność przedstawienia szczegółowej kalkulacji, popartej odpowiednimi dowodami oraz spójną argumentacją, która pozwoli rozwiać wątpliwości zamawiającego i ograniczyć ryzyko odrzucenia oferty.
Klaudia Gutowska
