Joanna Karp
Prawnik, Specjalizuje się w procedurze przygotowania i prowadzenia postępowań o udzielenie zamówień publicznych.
Zobacz profil
Zamawiający nie jest uprawniony do żądania złożenia przez wykonawców w toku postępowania o udzielenie zamówienia dowolnego zakresu dokumentów, bowiem pozostaje związany regulacją ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320; dalej jako „ustawa Pzp”).
Zamawiający zatem, określając warunki udziału w postępowaniu lub kryteria selekcji dotyczące zdolności technicznej lub zawodowej, może żądać podmiotowych środków dowodowych na potwierdzenie ich spełniania przy zachowaniu reguł wynikających z § 9 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie podmiotowych środków dowodowych oraz innych dokumentów lub oświadczeń, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy (Dz. U. z 2020 r. poz. 2415 z późn. zm.; dalej jako „Rozporządzenie w sprawie dokumentów”), wydanego wskutek delegacji ustawowej wynikającej z art. 128 ust. 6 ustawy Pzp.
Podmiotowymi środkami, o których mowa powyżej, w zależności od określonych przez zamawiającego warunków udziału w postępowaniu lub kryteriów selekcji są: wykaz robót budowlanych, wykaz usług lub dostaw. W Rozporządzeniu w sprawie dokumentów ustawodawca określił zakres informacji, jaki powinien znaleźć się w każdym z rodzaju wykazów oraz jakie dokumenty powinien załączyć wykonawca w celu udowodnienia, że zamówienia te były wykonane (a w przypadku świadczeń powtarzających się lub ciągłych są wykonywane) należycie.
Referencja składana w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, obok innego dokumentu sporządzonego przez podmiot, na rzecz którego realizowane było dane zamówienie, pełni więc ściśle określoną funkcję dowodową. Zadaniem ww. dokumentów jest udowodnienie, że wskazane w wykazie odpowiednio roboty budowlane, usługi czy dostawy zostały zrealizowane należycie.
Podkreślenia wymaga również, że referencje, w odróżnieniu od wykazu, składane są nie w celu potwierdzenia spełnienia określonego warunku udziału w postępowaniu, ale w celu potwierdzenia, że dane zamówienie wskazane w wykazie zostało zrealizowane należycie.
Instytucja referencji nie zawiera bezpośredniego umocowania w przepisach ustawy Pzp, lecz swoje źródło czerpie z Rozporządzenia w sprawie dokumentów. Należy zauważyć, że ustawodawca nie precyzuje, co rozumie pod pojęciem „referencji”, jednakże dokonując wykładni § 9 ust. 1 pkt 1-2 Rozporządzenia w sprawie dokumentów, należy przyjąć, że jest to środek dowodowy w postaci dokumentu sporządzonego przez podmiot, na rzecz którego realizowana była określona robota budowlana, usługa czy dostawa, z którego wynika, czy dane zamówienie zostało zrealizowane należycie.
Z praktycznego punktu widzenia referencja, czy też list polecający, używane są powszechnie, nie tylko na płaszczyźnie zamówień publicznych, stąd też nie powinno nastręczać trudności zidentyfikowanie dokumentu, z którym mamy do czynienia na gruncie ustawy Pzp.
W przeciwieństwie do oświadczenia własnego wykonawcy, referencja jest oświadczeniem składanym przez podmiot trzeci, niebędący wykonawcą. Zamawiający muszą pamiętać, że najczęściej wykonawca nie ma wpływu na treść wystawionej referencji i nie może żądać wystawienia dokumentu o określonej treści, która np. całkowicie pokryje się z brzmieniem warunku udziału w postępowaniu postawionym przez zamawiającego.
Ponadto, referencje zazwyczaj wystawiane są bezpośrednio po zakończeniu realizacji danego zamówienia, niezależnie od momentu wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, w którym dany wykonawca takie referencje przedkłada. W związku z powyższym, ciężko oczekiwać od wykonawców, że złożony dokument potwierdzi każdy element określonego warunku udziału czy kryterium selekcji w danym postępowaniu i będzie w pełni pokrywał się z informacjami wskazanymi w wykazie.
Powyższe okoliczności każdorazowo powinny być uwzględniane przez zamawiających przy dokonywaniu oceny treści przedkładanych w ramach postępowań dokumentów podmiotowych.
Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem „referencji” oraz nie wyjaśnia, jakie elementy powinna ona zawierać w celu potwierdzenia należytego wykonania określonego zamówienia.
Za wskazówkę można przyjąć wytyczne Krajowej Izby Odwoławczej zawarte w wyroku z dnia 2 maja 2024 r., w którym Izba wskazała: „Referencje nie są szczególnie sformalizowanym środkiem dowodowym. Mimo to konieczne jest przy ich wystawianiu zachowanie minimum wymogów pozwalających następnie na właściwe ustalenie ich treści i wiarygodności na potrzeby potwierdzenia należytego wykonania zamówienia, w tym stwierdzenia, że podpisała go upoważniona osoba – która ma stosowną wiedzę co do treści referencji” (sygn. akt KIO 1290/24).
Ustawodawca w Rozporządzeniu w sprawie dokumentów wskazał wprost jaki zakres informacji o danej usłudze, robocie budowlanej czy dostawie powinien wynikać ze złożonego przez wykonawcę wykazu. Niejednokrotnie zamawiający przygotowując wzory dokumentów składanych przez wykonawców w postępowaniu przygotowują również wzór wykazu, akcentując wymagane informacje (najczęściej poprzez odniesienie się do konkretnych cech zamówienia określonych w warunku udziału w postępowaniu czy kryterium selekcji).
Jak wskazano powyżej, referencja nie jest dokumentem wystawianym przez wykonawcę, na potrzeby danego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, co uzasadnia chociażby brak możliwości określenia przez zamawiających jej wymaganych elementów czy brzmienia. Jak wskazała Krajowa Izba Odwoławcza, takie wymaganie zamawiającego mogłoby stanowić podstawę do skorzystania przez wykonawców ze środków ochrony prawnej i wniesienia odwołania na postanowienia dokumentów zamówienia (wyrok KIO z dnia 25.01.2024 r., sygn. akt KIO 5/24).
Zdarza się, że zamawiający ocenę dokumentów podmiotowych składanych w celu potwierdzenia spełnienia warunków udziału w postępowaniu lub kryterium selekcji dotyczących zdolności technicznej lub zawodowej opierają na założeniu, że treść złożonych przez wykonawcę referencji powinna w pełni odpowiadać informacjom wskazanym w wykazie, tj. powinna zawierać wszystkie elementy, cechy zamówienia wymienione w wykazie (np. wartość danej dostawy, powierzchnię budynku czy częstotliwość wykonywanej usługi). Kluczowymi, z punktu widzenia zamawiającego, informacjami zawartymi w danej referencji są zbieżne z wykazem: nazwa podmiotu, na rzecz którego realizowane było dane zamówienie, data realizacji i nazwa/przedmiot zamówienia oraz potwierdzenie, że zamówienie te zostało zrealizowane należycie.
Zakres informacji jaki powinien wynikać ze złożonych referencji obrazuje Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 4 sierpnia 2022 r., w którym stwierdziła, że „Referencje, stanowią dowód, że określone usługi zostały wykonane należycie i składane są przez wykonawców na tę właśnie okoliczność. Referencje nie muszą zawierać szczegółowych informacji co do zakresu zadania, którego dotyczą. Istotne jest, aby na ich podstawie można było ustalić, że dotyczą zadania wskazanego przez wykonawcę w wykazie usług i potwierdzają jego należytą realizację.” (sygn. KIO 1846/22).
Podsumowując, w toku prowadzonego postępowania zamawiający nie mogą żądać od wykonawców złożenia referencji o określonej treści. Każdorazowo oceniając treść złożonych dokumentów podmiotowych zamawiający powinien uwzględnić fakt, że referencja jest dokumentem pochodzącym od podmiotu innego niż wykonawca, zazwyczaj wystawionym przed wszczęciem danego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Referencja złożona wraz z wykazem nie musi zawierać szczegółowych informacji, na podstawie których zmawiający zweryfikuje spełnienie określonego warunku udziału w postępowaniu czy kryterium selekcji. Złożona przez wykonawcę referencja powinna pozwolić zamawiającemu jedynie na ocenę, czy wykonawca zrealizował należycie zamówienie wskazane w złożonym wykazie.
