Prawo zamówień publicznych w Unii Europejskiej – kluczowe zasady i dyrektywy

Spis treści

1. Wstęp
2. Podstawy prawne zamówień publicznych w Unii Europejskiej
     2.1. Traktaty Unii Europejskiej i ich wpływ
     2.2. Dyrektywy Unii Europejskiej
3. Kluczowe zasady prawa zamówień publicznych w Unii Europejskiej
     3.1. Zasada równego traktowania
     3.2 Zasada niedyskryminacji
     3.3. Zasada przejrzystości
     3.4. Zasada proporcjonalności
4. Podsumowanie

 

1. Wstęp

Zamówienia publiczne odgrywają kluczową rolę w gospodarce Unii Europejskiej, stanowiąc istotny segment rynku wewnętrznego. Regulacje dotyczące zamówień publicznych mają na celu zapewnienie uczciwej konkurencji, efektywnego wykorzystania środków publicznych oraz przejrzystości procesów przetargowych. Niniejszy artykuł przytacza podstawy prawne zamówień publicznych w UE, kluczowe zasady oraz dyrektywy regulujące ten obszar.

2. Podstawy prawne zamówień publicznych w Unii Europejskiej

    2.1. Traktaty Unii Europejskiej i ich wpływ

Podstawą regulacji zamówień publicznych w UE są przepisy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Kluczowe znaczenie dla prawa zamówień publicznych mają zasady swobodnego przepływu towarów, usług, kapitału i osób, które eliminują bariery na rynku zamówień publicznych, a także zasady, które się z nich wywodzą – zasada równego traktowania, zasada niedyskryminacji, zasada wzajemnego uznawania, zasada proporcjonalności oraz zasada przejrzystości. Zgodnie z pierwszym motywem preambuły do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE, właśnie w celu zagwarantowania ich praktycznego zastosowania, w odniesieniu do zamówień publicznych o wartości powyżej określonej kwoty, należy ustanowić przepisy koordynujące krajowe procedury udzielania zamówień publicznych.

    2.2. Dyrektywy Unii Europejskiej

Parlament Europejski i Rada przyjęły dwie podstawowe dyrektywy normujące obszar prawa zamówień publicznych:

• 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE, zwaną „dyrektywą klasyczną”,
• 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającą dyrektywę 2004/17/WE, zwaną „dyrektywą sektorową”,

jak i inne, odnoszące się do udzielania zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa czy też wymaganych środków ochrony prawnej. Dla niniejszego artykułu, przybliżającego podstawowe zasady prawa zamówień publicznych, na których oparte są regulacje tej dziedziny tak na poziomie unijnym, jak i krajowym, znaczenie ma przede wszystkim dyrektywa klasyczna.

3. Kluczowe zasady prawa zamówień publicznych w Unii Europejskiej

Zasady udzielania zamówień publicznych zawarte zostały nie tylko w ramach motywów wprowadzających do dyrektywy klasycznej, ale także w tekście normatywnym, przede wszystkim w ramach artykułu 18 ust. 1, zgodnie z którym Instytucje zamawiające zapewniają równe i niedyskryminacyjne traktowanie wykonawców oraz działają w sposób przejrzysty i proporcjonalny. Zamówień nie organizuje się w sposób mający na celu wyłączenie zamówienia z zakresu zastosowania niniejszej dyrektywy lub sztuczne zawężanie konkurencji. Uznaje się, że konkurencja została sztucznie zawężona, gdy zamówienie zostaje zorganizowane z zamiarem nieuzasadnionego działania na korzyść lub niekorzyść niektórych wykonawców.

    3.1. Zasada równego traktowania

Jako jej istotę, na gruncie prawa unijnego, wskazać można nakaz skierowany do zamawiających, aby zapewnili oni, w ramach przeprowadzanych przetargów publicznych, te same, znane wykonawcom z góry i ujęte m. in. w ramach ogłoszeń o zamówieniach publicznych, warunki ubiegania się o ich udzielenie, a także aby nie zawężali w sposób sztuczny i arbitralny konkurencji. Oczywistym jest jednak, że zamawiający, posiadający obiektywne potrzeby i skonkretyzowane oczekiwania wobec świadczonych mu usług, dostaw czy robót budowlanych, może według nich opisać przedmiot zamówienia, ustalić warunki udziału w postępowaniu czy określić kryteria oceny ofert. Należy jednak wskazać, za orzecznictwem TSUE (m. in. wyrok TSUE i przytoczone w jego uzasadnieniu orzecznictwo z 10.10.2013 r. w sprawie C-336/12, Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser v. Manova A/S), że zastosowanie zasady równego traktowania w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego nie jest celem samym w sobie, lecz należy je rozpatrywać w świetle rezultatów, do jakich ma doprowadzić. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem zasada ta wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób identyczny, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione.

    3.2 Zasada niedyskryminacji

Zasada ta, w ramach unijnych regulacji procedur udzielania zamówień publicznych, kładzie nacisk na obowiązek jednakowego traktowania wykonawców bez względu na przynależność państwową podmiotów ubiegających się o udzielenie zamówienia publicznego w ramach państw Unii Europejskiej. Niedopuszczalnym jest odmienne traktowanie wykonawców pochodzących z innego kraju członkowskiego niż tego, w którym przeprowadzana jest dana procedura konkurencyjna, tylko z powodu państwowej przynależności. Przejawami naruszenia zasady niedyskryminacji nie będą jednak tylko wyrażone wprost, np. w dokumentach zamówienia, postanowienia dotyczące preferowanych siedzib wykonawców, narodowości osób skierowanych do realizacji zamówienia czy też krajów pochodzenia określonych towarów. Za naruszenie zasady niedyskryminacji, m. in. za wyrokiem TSUE z 05.10.2000 r., C-16/98, Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Francuska, uznać można także dzielenie zamówień na części tak, aby uniknąć publikacji ogłoszenia w unijnych dziennikach urzędowych, a tym samym realnie uniemożliwić ubieganie się o udzielenie zamówienia wykonawcom spoza jednego państwa członkowskiego.

    3.3. Zasada przejrzystości

Jak wskazuje TSUE, “zasada przejrzystości, wypływająca z zasady równości, ma […] zasadniczo na celu zapewnienie, by wszystkie zainteresowane podmioty mogły zdecydować się na złożenie oferty w przetargach na podstawie wszystkich istotnych informacji oraz wykluczenie wszelkiego ryzyka faworyzowania i arbitralnego traktowania ze strony instytucji zamawiającej. Wymaga ona, by wszystkie warunki i zasady postępowania przetargowego były zapisane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, który po pierwsze pozwoli wszystkim rozsądnie poinformowanym i wykazującym zwykłą staranność oferentom na zrozumienie ich dokładnego zakresu i dokonanie ich wykładni w taki sam sposób, a po drugie, pozwoli zakreślić ramy uznania instytucji zamawiającej i umożliwi jej faktyczne sprawdzenie, czy oferty odpowiadają kryteriom, którym podlega dany przetarg” (wyrok TSUE z 16.02.2012 r. w sprawach połączonych C-72/10 i C-77/10, Marcello Costa (C-72/10) i Ugo Cifone (C-77/10). Tym samym wskazać można, że właśnie z tej zasady wypływa, ugruntowana już m. in. w orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej, konieczność tłumaczenia wszelkich nieścisłości w dokumentacji sporządzonej przez zamawiających na korzyść wykonawców.

    3.4. Zasada proporcjonalności

Zasada proporcjonalności, stanowiąca również zasadę ogólną całego prawa unijnego, sprowadzić daje się do nakazu podejmowania jedynie takich środków, które nie będą wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia danego celu. Podstawowym narzędziem służącym do badania, czy określenie działanie jest zgodne z zasadą proporcjonalności, jest wypracowany w orzecznictwie TSUE (m.in. wyrok z  13.11.90 r., FEDESA i in., C-331/88) tzw. test proporcjonalności, obejmujący badanie, czy zastosowany środek służy do osiągnięcia jakiegoś celu, a następnie – czy jest on odpowiedni do jego realizacji, czy jest niezbędny do jego realizacji oraz czy jest proporcjonalny sensu stricto, tj. czy we właściwej proporcji pozostaje wartość, jaką prezentuje osiągnięty cel i uszczerbek innej wartości, który nastąpi przez zastosowanie określonego środka. Na gruncie prawa zamówień publicznych szczególne znaczenie dla realizacji zasady proporcjonalności mają w szczególności odpowiednie opisanie przez zamawiającego przedmiotu zamówienia, ustalenie warunków udziału w postępowaniu czy też stosowaniu sankcji w postaci wykluczenia wykonawcy z udziału w postępowaniu i odrzucenia jego oferty.

4. Podsumowanie

Oparcie prawa zamówień publicznych w Unii Europejskiej na wyżej przytoczonych zasadach stanowi przejaw dążenia do maksymalizacji konkurencyjności i efektywności wydatkowania środków publicznych. Dyrektywy zaś oraz zasady wspólnotowe stanowią fundament dla krajowych regulacji, na których opiera się polski system prawa zamówień publicznych, a które zostały wyrażone w rozdziale 2. ustawy p.z.p.